EL EFECTO MARIPOSA DE ALGUNAS SENTENCIAS Y LA ABSOLUTA INTRASCENDENCIA DE OTRAS.
Carmen Romero Cervero
“El aleteo de las alas de una mariposa se puede sentir al otro lado del mundo”. Creo que no me equivoco si digo que esta frase la hemos escuchado cientos de veces cualquiera de nosotros; esta frase viene a recoger uno de los proverbios chinos que más trascendencia han tenido en occidente.
El denominado “efecto mariposa” podríamos resumirlo, de una manera simplista, en el hecho de que una variación mínima inicial puede producir alteraciones a corto y medio plazo, dando lugar a resultados inicialmente insospechados. Algo parecido fue lo que vino a decir Lorenz en su obra «Flujo determinista no periódico», publicada a principios de los años sesenta.
En los últimos tiempos vivimos acostumbrados a enterarnos de muchas resoluciones del Tribunal Constitucional, mediante notas de prensa que se publican días, semanas, incluso meses antes de que la sentencia se haya firmado, publicado y notificado.
Dejando a un lado cuestiones relativas a esta “novedosa” forma de conocer las resoluciones judiciales, que bien podría dar para muchas conversaciones de café, estas líneas se van a centrar en una de las últimas sentencias del Tribunal Constitucional, cuyo sentido se nos anunció semanas antes mediante la correspondiente nota de presa y que no ha sido sino hasta el día 4 de julio, el mismo que el de la independencia americana, cuando ha sido publicada en el BOE, eso sí, curiosamente circulaba un “borrador?” por Twitter semanas antes.
Nos referimos a la sentencia de Pleno 70/22, de 2 de junio de 2022, (BOE 4 de julio de 2020), que venía a resolver una cuestión de inconstitucionalidad presentada por la Sección 1ª de la Sala de lo CA del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en relación a un precepto de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
La cuestión se desencadena como consecuencia de la modificación de las competencias atribuidas a los Tribunales Superiores de Justicia (y Audiencia Nacional, dependiendo del órgano emisor de la resolución administrativa) en materia de “autorización o ratificación judicial de las medidas adoptadas con arreglo a la legislación sanitaria que las autoridades sanitarias de ámbito distinto al estatal consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen la limitación o restricción de derechos fundamentales cuando sus destinatarios no estén identificados individualmente”, modificación de los arts. 8.6, 10.8 y 11.1.i LJCA, como consecuencia de la pandemia que venimos sufriendo desde hace ya varios años por el COVID19.
Entiende la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el tribunal maño que la competencia atribuida a las Salas de lo CA de los TSJ, con la modificación del art. 10.8 LJCA efectuada por la Ley 3/2020, de 18 de septiembre, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al Covid-19, puede suponer una posible vulneración de los arts. 103, 106 y 117 CE.
Para situarnos, conviene recordar que una vez finalizó el estado de alarma declarado por Decreto 463/2020, de 14 de marzo (declarado también inconstitucional, por cierto) y “sucesivamente prorrogado (hasta en seis ocasiones, por períodos de quince días)” -no lo digo yo, lo dice la sentencia-, se aprobó y publicó el Decreto Ley-21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; a partir de ese momento las CCAA volvieron a recuperar sus competencias en materia sanitaria y ello dio lugar que cada autonomía, ante los distintos episodios de incremento de contagios, fueran adoptando medidas de distinto calibre que, en muchas ocasiones, concluían con confinamientos perimetrales de distintas poblaciones de mayor o menor número de población. Los ejecutivos autonómicos se dirigieron entonces a los Juzgados de lo CA para que, vía art. 8.6 LJCA, ratificaran o aprobaran las distintas medidas que se iban adoptando según la evolución de la pandemia en cada uno de los territorios; la diversidad de respuestas dadas por los Juzgados CA, incluso por algún Juzgado de Instrucción en funciones de guardia, pareció no convencer al legislativo y no se le ocurrió nada mejor que modificar la competencia objetiva para que las pretensiones relativas a ratificación o autorización judicial de disposiciones sanitarias generales adoptadas por las comunidades autónomas pasara de los Juzgados de lo CA a las Salas de lo CA de los TSJ o a la Sala de lo CA de la AN, para aquellos casos en los que la disposición general tuviera su origen en autoridades estatales.
Esa reforma se hizo en virtud de la Ley 3/2020, de 19 de septiembre, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia. Pasaron los meses y algunos Tribunales Superiores de Justicia, entre ellos el maño, emitieron resoluciones contrarias a las peticiones hechas por las autoridades autonómicas y al ejecutivo estatal no se le ocurrió, otra vez, nada mejor que articular un recurso de casación respecto de esas competencias que se les habían atribuido a los TSJ y a la AN, vía arts. 10.8 y 11.1.i (la sentencia a la que nos estamos refiriendo sólo se pronuncia sobre la reforma introducida por la Ley 3/2020, pero la posterior, la realizada por Decreto Ley 926/2020, también ha sido objeto de recurso de inconstitucionalidad que, a día de hoy, está pendiente de resolver).
Obviamente, fueron parte en la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el TSJ de Aragón, el Ministerio Fiscal, la Abogacía del Estado y la Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón; las tres partes plantearon cuestiones que concluían en la inadmisibilidad del recurso, sin que ninguna de ellas prosperara, siendo digno de mención “la dedicatoria” del TC hace a la Abogacía del Estado al responder a la objeción puesta por dicho órgano en relación al juicio de relevancia; el TC le dedica frases tales como “el fundamento de este óbice se apoya en una lectura inadecuada de nuestra jurisprudencia” o “conviene evitar la lectura de párrafos sueltos de nuestras sentencias y autos sin tomar en consideración los hechos y el contexto en el que se han pronunciado”.
Salvados los obstáculos de admisibilidad, el Pleno del TC, tras hacer un repaso a lo que es el alcance del principio constitucional de la separación de poderes, recordando que el mismo es consustancial al Estado social democrático y de Derecho que es España, con sus orígenes en la Constitución de Cádiz de 1812, recuerda que junto a la clásica división de poderes, la Constitución Española, dada la organización territorial, configura una nueva división vertical de poderes, de modo tal que las distintas CCAA tienen órganos legislativos y ejecutivos pero que la Constitución ha configurado inequívocamente el poder judicial como una “institución del Estado Español en su conjunto”.
Después de esa reflexión sobre el alcance de la división de poderes en el texto constitucional, la sentencia se pronuncia sobre la independencia y la reserva de jurisdicción del Poder Judicial cuyas funciones las contempla el art. 117.3 del texto constitucional, resultando las mismas exclusivas para dicho poder de modo tal que ningún otro poder ejerza funciones jurisdiccionales y, a la inversa, esa exclusividad viene a impedir que jueces y tribunales ejerzan potestades públicas ajenas a la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado y recuerda también el TC el rasgo de la independencia que tiene la función jurisdiccional.
Continuando con la sentencia, en ella se reconoce que el carácter absoluto del principio de exclusividad jurisdiccional viene matizado por el art. 117.4 CE, en tanto en cuanto al legislador estatal le corresponde la posibilidad de atribuir a los jueces funciones distintas de la jurisdiccional.
Una vez puestos sobre la mesa, como ya hemos dicho, las cuestiones relativas a la división de poderes y la exclusividad del poder judicial, el TC viene a ponerlas en relación con la matización del art. 117.4 CE y llega a la conclusión de que la competencia atribuida ex art. 10.8 CE a las Salas de lo CA de los TSJ, “supone atribuir a las salas de lo ca de los TSJ una competencia que desborda totalmente la función jurisdiccional de los jueces y tribunales integrantes del poder judicial” y que “la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo deja de ser tal si las normas emanadas al amparo de esa potestad constitucional exclusiva quedan privadas de un atributo esencial como lo es el de desplegar efectos por sí mismas, sin la intervención de otro poder público” como se pretendía con el art. 10.8 LJCA en tanto en cuanto las Salas de lo CA tenían que ratificar o autorizar lo acordado por el ejecutivo autonómico. El Tribunal Constitucional es tajante a la hora de señalar que “el Poder Judicial no es cogobernante o copartícipe del ejercicio de la potestad reglamentaria” y el pretender lo contrario compromete a la independencia judicial al hacerle corresponsable de la decisión política que es exclusiva del Poder Ejecutivo; amén que, de contar con esa ratificación o autorización judicial, las autoridades administrativas, ante una futura reclamación judicial por sus decisiones, siempre podrían escudarse en que su decisión contaba con el respaldo de un órgano integrante del poder judicial.
También señala la sentencia que esa autorización o ratificación previa menoscaba el principio de eficacia que el art. 103.1 CE impone a las Administraciones Públicas puesto que la misma supondría una demora en su adopción y, además, plantea problemas en cuanto a su eficacia puesto que la disposición administrativa precisa de su publicación en el boletín correspondiente, mientras que las resoluciones judiciales dictadas ex art. 10.8 LJCA no son objeto de publicación, “con el consiguiente menoscabo a su vez de los principios de publicidad de las normas y de seguridad jurídica consagrados por el art. 9.3 CE”.
Concluye la sentencia que ese control jurisdiccional preventivo no puede encontrar encaje en art. 117.4 CE dado que la interpretación que ha de hacerse del mismo ha de ser restrictiva para así garantizar la separación de poderes.
Pese a que la Sala de Aragón planteaba la cuestión en relación al art. 10.8 LJCA, la declaración de inconstitucionalidad se extiende también al art. 11.1.i LJCA (recordemos, competencia de la Sala de lo CA de la AN cuando la disposición emane de la autoridad estatal), así como del art. 122 quarter que preveía un recurso de casación en relación a las resoluciones dictadas como consecuencia de aquellos dos artículos señalados.
Como era de esperar, la sentencia tiene un voto particular en el que se mantiene que procedía la inadmisibilidad del recurso por entender que el órgano judicial disponía ya desde antes de elementos de juicio suficientes para plantearla pero no lo hizo y que “debido al contenido de la medida (….) la admisión a trámite y posterior resolución de inconstitucionalidad por parte de este tribunal no podía tener ya ningún tipo de efecto o significado práctico en el proceso de origen, debido a que el mero paso del tiempo priva a tal proceso a quo de todo su sentido”.
Como cuestiones de fondo, el voto particular, entre otras, para entender que procedía la desestimación del recurso, repite el mantra tantas veces escuchado en estos últimos años que no es otro más que, respecto de la sentencia alcanzada por el Pleno, “en ella se obvian el contexto y la finalidad de la reforma legislativa enjuiciada. Contexto que, como resulta conocido, es el de una pandemia provocada por un virus respiratorio con alta capacidad de transmisión y que en el momento de la aprobación de la Ley 3/2020 (septiembre 2020), había provocado ya decenas de miles de muertes en España”.
Como colofón no me puedo resistir a transcribir un concepto recogido en el voto particular cual es que nos movemos en un “ámbito de programación legal muy poco densa”; al respecto, sólo puntualizar que la reforma de la LJCA a la que se refiere la sentencia objeto de estas líneas es de septiembre de 2020, que el estado de alarma (declarado inconstitucional) entró en vigor en abril de ese mismo año, que entre abril y septiembre se considera un lapso de tiempo lo suficientemente amplio para haber buscado soluciones a lo que se planteaba, cosa que se estaba reclamando desde muchos sectores del ámbito del derecho, siendo los primeros en reclamarlo los Juzgados de lo CA que fueron los primeros que tuvieron que lidiar con las peticiones de los ejecutivos autonómicos que acordaban confinamientos de municipios.
Y volviendo al principio de estas líneas, vemos como, en algún caso, hay líneas de alguna sentencia de algún Tribunal, que no es el Constitucional, tienen un verdadero “efecto mariposa” y otras, como la 70/2022 del TC, cuya breve repercusión mediática, se limitó a una simple nota de prensa.