Lo que pudo ser y jamás será:

Análisis de la proposición de ley del grupo parlamentario Ciudadanos, para la reforma del procedimiento de designación de los miembros de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional.

Aunque una visión simplificada e intelectualmente poco comprometida de la acción democrática como sistema político invite a reducirla a un mero mecanismo formal de uso periódico, la realidad es que el de democracia es sin duda un concepto jurídico vago y de contornos imprecisos, como prueba el hecho de que a lo largo de la historia reciente estados que responden a modelos heterogéneos, e incluso adversantes, de organización, se han reivindicado abiertamente como democráticos. Sin necesidad de ahondar en un debate conceptual más propio de la filosofía política, es, en todo caso, posible convenir que el solo requisito de la celebración regular de elecciones no puede ser suficiente para colmar su significado profundo.

No cabe duda de que, de acuerdo a una concepción liberal del modelo democrático, el sometimiento de la gestión y los programas políticos, al criterio superior de la ciudadanía deviene en condición dirimente. Sin embargo, la historia y la práctica política de todos los tiempos, nos demuestran que ni la democracia prende en una tierra que no haya sido trabajada de forma persistente durante generaciones, ni el árbol dará frutos de calidad si no se le profesan los cuidados adecuados.

Así, el empeño de implantar, cuando no de imponer regímenes democráticos en países o territorios que no se encuentran en la fase adecuada de su evolución política, trae consigo, en no pocas ocasiones, inestabilidad y violencia. De nada sirve una democracia nominal, en sociedades cuyos ciudadanos no tienen asegurada la supervivencia, la salud, o la formación adecuada. La democracia como sistema político, se funda más en el reconocimiento del adversario, que en la legitimación del poder propio. Por eso solo cuando puede asegurarse que el contendiente que cae derrotado renuncia a la violencia o la insurrección para impugnar la fuente del poder del otro, podemos decir que el terreno es aceptablemente fecundo. 

Y es que una de las características más verdaderamente relevantes de una democracia, es precisamente su fragilidad. Una fragilidad que no nace de la debilidad política del Estado en sus relaciones internacionales, o de la fortaleza de sus vecinos, si no del hecho de que la única garantía de su perpetuación sea el compromiso sincero de los principales agentes políticos con los valores que le sirven de fundamento. En épocas de exaltación del sentimiento democrático, como sucede en periodos constituyentes, ese compromiso es fuerte. Sin embargo, la propia vulgaridad del desenvolvimiento ulterior de la organización social, y la natural tendencia a la estabulación partidista y al relativismo de sus clases dirigentes, invita a relajar la intensidad de ese pacto no escrito.

El Valor de las instituciones como garantes del sistema democrático. El caso español.

Ningún estado fuerte a lo largo de la historia, se ha construido solo sobre la base del poder personal de un sujeto o casta. Antes bien, la solidez de los proyectos políticos requiere de un entramado institucional robusto. Si, además, el modelo de organización social responde a los parámetros de la democracia liberal, la fortaleza de esas instituciones se convierte en la única garantía de respeto a los valores y principios que le sirven de fundamento. De lo contrario, minimizado el sistema a los límites de la Ley Electoral, los ciudadanos permanecerán indefensos ante la acumulación de poder determinada legítimamente por unos comicios. Allí donde se erosiona la institucionalidad, prevalecen el abuso y la discordia. Donde se las coloca como clave de bóveda del sistema, manteniéndolas a resguardo de la tensión partidista, actúan como mecanismo preventivo, cuando no de remedio eficaz para las patologías sistémicas que naturalmente van dando razón de su sintomatología.

Cabe plantearse en qué consiste el fortalecimiento de las instituciones. Algunos, desde una perspectiva que consagra como agente casi único del sistema democrático a los partidos políticos, consideran que el organismo cuya composición subjetiva refleje de forma mimética la fragmentación parlamentaria, está trasladando perfectamente y de manera directa el principio democrático. La buena salud de las instituciones depende entonces, exclusivamente, de que las mismas se conviertan en asambleas paraparlamentarias que reproduzcan indefinidamente los debates políticos partidistas, con abstracción absoluta de su función constitucional o estatutaria. Esta concepción lleva la noción de democracia de partidos al paroxismo, y supone, en definitiva, que los mecanismos de control del poder deben ser entregados a las formaciones políticas de forma global y acrítica. Los contrapoderes en manos exclusivas de los agentes de poder que deben ser contrarrestados por ellos. No hace falta señalar que este es precisamente el modelo de gestión institucional que ha prevalecido de forma casi total en nuestro país. Se crea una institución, quizás se respetan sus funciones y composición durante un periodo breve de tiempo, para definitivamente colonizarla y hacerla rehén de las luchas partidistas, de modo que para cuando esa institución debe cumplir la función que tiene asignada, la apariencia de independencia se encuentra lastrada por la adscripción ideológica de quienes ostentan las responsabilidades que le son propias. Esa dicotomía conservadores/progresistas que con tanto empeño refutan, no solo personas que ocupan las más altas dignidades institucionales de acuerdo a sus méritos profesionales, si no, cínicamente, aquellos que no tienen otro punto en su cursus honorum, que la lealtad a unas siglas. 

Siendo ésta una publicación nacida del asociacionismo judicial, resulta ocioso exponer una vez más lo que supone para el crédito de la carrera judicial, el mecanismo de designación de los vocales del GGPJ. Un sistema que no solo no resiste un juicio crítico mínimamente riguroso después de 38 años, sino que ni tan siquiera puede lucir la vitola de su funcionalidad, toda vez que no es capaz de garantizar la renovación de sus miembros, habiendo quedado en consecuencia el poder judicial en estado catatónico.

Otras instituciones como el Tribunal Constitucional han sido también tradicionalmente un campo de batalla partidista. Aunque hoy ya se ha asumido resignadamente, hace unos meses causó enorme revuelo que un alto cargo, y un ministro del gobierno de la nación, que había quedado en ejercicio de sus funciones como diputado después de abandonar el ejecutivo, fueran designados como magistrados de la corte de garantías. Sin embargo, esto que indudablemente constituye un salto cuantitativo en el desprecio a la apariencia de independencia, no lo es desde el punto de vista cualitativo. El sistema se sobresaltó con su designación, pero no se resquebrajó porque sencillamente la puerta a ese tipo de nombramientos tan aparentemente inadecuados, ya se había abierto hace años, y por ella han pasado los dos principales partidos.

La designación del defensor del Pueblo es otro ejemplo de libro de falta de compromiso con la independencia y autonomía de las instituciones. Desde la aprobación de la ley Orgánica, han sido verdaderas rara avis, los ombudsman y sus adjuntos que presentaban una hoja de servicios construida al margen de las lealtades partidistas.  Y ello pese a que el legislador quiso mantener esa institución intencionadamente al margen de las tensiones políticas, estableciendo una incompatibilidad absoluta con la afiliación a partidos políticos. ¿Solución? El candidato propuesto se da de baja de la formación de sus lealtades justo antes de tomar posesión.

La Proposición de Ley para la Reforma del procedimiento de Designación de los miembros de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional presentada por el Grupo Parlamentario de Ciudadanos.

Publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales del día 17 de diciembre de 2021, esta proposición de ley no aparece, desde luego, como una iniciativa parlamentaria de actualidad. Tampoco fue en ningún momento un proyecto realista. El Grupo Parlamentario de Ciudadanos contaba en aquel entonces solo con 10 diputados,  y la composición de la cámara no daba valor estratégico a tan exigua representación. A decir verdad, apenas mereció la atención de la prensa. Hoy, el grupo parlamentario que presentó y defendió esta proposición de ley ha quedado disuelto, y la formación política representada por él, ni tan siquiera ha concurrido a las elecciones generales del mes de julio. Quizás por ello, y porque la ocasión la pintan calva en tiempos de tribulaciones, he considerado que era un buen momento para recordar esta iniciativa que, ya fuera por convicción regeneradora, o por oportunismo político, ha constituido la única verdadera tentativa de reforzar la apariencia de independencia del entramado institucional español, tratando de reintegrarlo en la confianza de la ciudadanía.

El textoo estaba compuesto de cinco artículos -se propone respectivamente la reforma de las leyes orgánicas del Tribunal Constitucional, del Defensor del Pueblo, del Poder Judicial, del Tribunal de Cuentas y el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal-, una Disposición Adicional , una Disposición Derogatoria y una Disposición Final, siendo los aspectos más innovadores los relativos a la instauración de procedimientos novedosos, más transparentes y garantistas, para la designación de los titulares de los órganos constitucionales o de relevancia constitucional. Destaca también la fijación de abultados periodos de vacatio entre el abandono de una hipotética actividad política en cualquiera de sus manifestaciones, y la mera elegibilidad para ocupar puestos de responsabilidad en órganos constitucionales y de relevancia constitucional.

Sin ánimo de exhaustividad, vamos a hacer referencia, por pura proximidad profesional, a las reformas previstas en relación a la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional y vocales del Consejo General del Poder Judicial.

Reforma de la LOTC

Se propone añadir un artículo nuevo al Capítulo I del Título I:

1. De los doce magistrados que conforman el Tribunal Constitucional, ocho serán elegidos por las Cortes Generales, a razón de cuatro por el Congreso de los Diputados y cuatro por el Senado, por mayoría de tres quintos, tal y como determina el artículo 159 de la Constitución. El proceso para realizar la propuesta de los magistrados que serán propuestos por el Congreso y el Senado para su nombramiento por el Rey será el previsto en este artículo.

 2. Los cuatro miembros restantes serán nombrados por el Rey a propuesta del Gobierno de España y del Consejo General del Poder Judicial, en los términos previstos en el artículo 159 de la Constitución.

 3. La propuesta por parte del Congreso para ser nombrado magistrado del Tribunal Constitucional se realizará entre los aspirantes que sean preseleccionados por un Comité Evaluador de entre los ciudadanos que presenten su solicitud en un procedimiento de selección competitiva abierto. 4. La Mesa del Congreso de los Diputados publicará la convocatoria del procedimiento de selección competitiva para la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional tres meses antes de la expiración del mandato natural de los magistrados designados por el Congreso. La convocatoria figurará en la página web del Congreso de los Diputados durante todo el tiempo que dure el proceso. Asimismo, deberá informarse sobre la convocatoria mediante campañas insertas en el transcurso de la programación ordinaria de la radio y televisión de titularidad estatal. Los aspirantes contarán con un plazo de veinte días naturales para inscribirse al proceso de selección competitiva abierto a través del procedimiento que determine el Congreso de los Diputados.

4. Para cada convocatoria se creará un Comité Evaluador cuyos miembros serán designados en una sesión de la Comisión Constitucional. El Comité Evaluador estará constituido por Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios públicos y Abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional. Los miembros del Comité Evaluador no podrán incurrir en ninguna de las causas de inelegibilidad previstas para ser nombrado magistrado del Tribunal Constitucional.

 5. En el plazo de los treinta días naturales siguientes a la publicación de la lista definitiva de solicitudes admitidas, el Comité Evaluador emitirá el informe de evaluación de la idoneidad de los solicitantes, junto con una relación de los mismos en función de la puntuación obtenida. La valoración se realizará a partir de un catálogo que enumerará una serie de méritos, competencias, aptitudes y otras circunstancias que puedan manifestar la idoneidad del solicitante, cuyo baremo será determinado por el Comité Evaluador.

6. Teniendo en cuenta los resultados de los informes de evaluación de idoneidad, el Comité Evaluador realizará un proceso de preselección de ocho candidatos. Los candidatos deberán comparecer ante la Comisión Constitucional.

7. El Pleno del Congreso de los Diputados deberá designar a 4 magistrados entre los candidatos preseleccionados por el Comité Evaluador. Las plazas que queden vacantes por no reunir ningún otro candidato la mencionada mayoría en alguna de las Cámaras o en ambas, se realizará una nueva votación en el plazo máximo de treinta días. El Pleno del Congreso de los Diputados deberá reunirse en sesión extraordinaria en el supuesto de que no estuvieren en período de sesiones. En el resto de supuestos, será la Presidencia del Congreso la encargada de convocar el Pleno para la celebración de la nueva votación.

8. El procedimiento para la propuesta de los cuatro magistrados que corresponden al Senado se desarrollará en esta Cámara en los mismos términos y condiciones que los previstos para los magistrados que deben ser propuestos por el Congreso de los Diputados. En este caso, será la Mesa del Senado la encargada de publicar la convocatoria del procedimiento de selección competitiva de los magistrados del Tribunal Constitucional tres meses antes de la expiración del mandato natural de los magistrados designados por la Cámara. La convocatoria figurará en la página web del Senado durante todo el tiempo que dure el proceso. A su vez, los miembros del Comité Evaluador serán designados por la Comisión Constitucional del Senado.»

Como se puede observar, la novedad más relevante consiste en la creación de un comité evaluador, a cuya conformación no serían ajenas las cámaras, de modo que no se sustrajese de la órbita parlamentaria la designación de los magistrados, de acuerdo con el mandato constitucional. La composición del comité es encomendada a la Comisión Constitucional.

Así mismo, se añade un apartado al artículo 19 de la ley que recoge un estricto requisito de inelegibilidad:

« Será inelegible quien, dentro de los ocho años anteriores a la fecha de la convocatoria del procedimiento de selección competitiva abierto, hubiese desempeñado un mandato representativo, un alto cargo o cargos asimilados a este, un cargo de elección o designación política en las Administraciones Públicas o en los organismos y entidades dependientes de las mismas, o un puesto de trabajo, un cargo orgánico u otros con funciones directivas en sindicatos y partidos políticos, federaciones, coaliciones de los mismos».

Reforma de la LOPJ.

Se propone modificar casi por completo el art. 567 de la Ley, manteniendo exclusivamente la literalidad del apartado tercero.

«1. Los veinte Vocales del Consejo General del Poder Judicial serán designados del modo establecido en la Constitución y en la presente Ley Orgánica. Ningún Vocal podrá superar el límite máximo de dos mandatos consecutivos.

2. Los ocho Vocales del turno de juristas serán elegidos por las Cortes Generales, cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros, entre abogados y juristas de reconocido prestigio con más de quince años de ejercicio en su profesión.

 3. Podrán ser elegidos por el turno de juristas aquellos Jueces o Magistrados que no se encuentren en servicio activo en la carrera judicial y que cuenten con más de quince años de experiencia profesional, teniendo en cuenta para ello tanto la antigüedad en la carrera judicial como los años de experiencia en otras profesiones jurídicas. Quien, deseando presentar su candidatura para ser designado Vocal, ocupare cargo incompatible con aquel según la legislación vigente, se comprometerá a formalizar su renuncia al mencionado cargo si resultare elegido.

4. En caso de producirse vacantes de Vocales elegidos por este turno, se procederá a una nueva elección en los mismos términos por la Cámara que hubiese elegido el Vocal a sustituir.

5. Antes de su nombramiento, los candidatos a los que se refiere este artículo deberán comparecer en la comisión correspondiente de cada una de las Cámaras, a los efectos de que estas evalúen los méritos e idoneidad de los mismos, que acompañarán una memoria de méritos y objetivos. Dichas comparecencias se efectuarán en términos que garanticen la igualdad y tendrán lugar en audiencia pública.

6. El cómputo de los plazos en los procedimientos de designación de Vocales del Consejo General del Poder Judicial y de elección del Presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial, así como del Vicepresidente del Tribunal Supremo, se realizará por días hábiles cuando el plazo se señale por días, empezando a computarse desde el día siguiente, y de fecha a fecha cuando se fije en meses o años. Cuando en el mes del vencimiento no hubiera día equivalente al inicial del cómputo se entenderá que el plazo expira el último del mes.

7. Será inelegible quien, dentro de los ocho años anteriores a la fecha de la convocatoria del procedimiento de selección competitiva abierto, hubiese desempeñado un mandato representativo, un alto cargo o cargos asimilados a este, un cargo de elección o designación política en las Administraciones Públicas o en los organismos y entidades dependientes de las mismas, o un puesto de trabajo, un cargo orgánico u otros con funciones directivas en sindicatos y partidos políticos, federaciones, coaliciones de los mismos.»

Cabe poner de relieve que este mismo requisito de inelegibilidad se aplica al defensor del Pueblo, Consejeros de Cuentas, o Fiscal General del Estado. Se considera que el transcurso de un lapso tan prolongado en el tiempo, constituye una garantía suficiente de que los candidatos que en el pasado, en ejercicio de sus derechos constitucionales, hubieran participado de los asuntos públicos a través de cargos de designación o elección política, estuvieran suficientemente desvinculados de su lealtad partidista. En definitiva, se trata de un periodo equivalente a dos legislaturas completas, que permiten descartar que la desvinculación del candidato fuera interesada u oportunista.

Sin duda la novedad más relevante es la vuelta al sistema de designación de vocales de procedencia judicial anterior a la vigente LOPJ. De tal manera, el artículo 572 quedaría redactado como sigue:

1. Los Vocales del Consejo General del Poder Judicial de procedencia judicial serán elegidos directamente por y entre todos los Jueces y Magistrados pertenecientes a todas las categorías judiciales y que se encuentren en servicio activo.

2. La circunscripción electoral será única para todo el territorio nacional.

3. La elección, que deberá convocarse con tres meses de antelación a la terminación del mandato del Consejo General, se llevará a cabo mediante voto libre, personal, igual, directo y secreto.

4. En caso de cese anticipado de un Vocal elegido por este turno, ocupará la vacante el siguiente candidato más votado. Si la sustitución no pudiera realizarse conforme a dicha regla, se convocarán elecciones parciales para cubrir el puesto o puestos vacantes. En todo caso, el mandato de los sustitutos tendrá la duración que reste al de los sustituidos.

5. La elección deberá garantizar la presencia de Vocales de todas las categorías judiciales, por lo que, de no resultar elegido ningún Vocal de determinada categoría profesional, el último de los elegidos cederá su puesto al más votado de la categoría que no haya obtenido representación.»

Igualmente se modifica el artículo 574, que queda redactado como sigue:

«Artículo 574. 1. El procedimiento electoral será desarrollado reglamentariamente de acuerdo con lo establecido en esta Ley y, en particular, con lo previsto en las siguientes normas: a) La papeleta deberá contener una única lista abierta en la que se relacionen por orden alfabético todos los candidatos y en la que se hagan constar la categoría profesional y el destino actual del candidato.

b) El voto se emitirá de manera presencial. En ningún caso se admitirá el voto delegado.

c) De la única lista abierta a que se refiere el apartado anterior, el elector marcará con su voto hasta un máximo de seis candidatos.

d) Una vez haya sido realizado el escrutinio, resultarán elegidos los doce jueces y magistrados que hayan obtenido mayor número de votos, otorgando preferencia, en caso de empate, al de mayor antigüedad en el escalafón.

2. El Juez o Magistrado que desee presentar su candidatura podrá elegir entre aportar el aval de veinticinco miembros de la carrera judicial en servicio activo o el aval de una Asociación judicial legalmente constituida en el momento en que se decrete la apertura del plazo de presentación de candidaturas.

3. Cada uno de los Jueces o Magistrados o Asociaciones judiciales a los que se refiere el apartado anterior podrá avalar hasta un máximo de doce candidatos.»

Se modifica el apartado 2 del artículo 575, cuya redacción responde al siguiente tenor literal:

«2. El Juez o Magistrado que desee presentar su candidatura para ser designado Vocal por el turno de origen judicial, dirigirá escrito al Presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial en el que pondrá de manifiesto su intención de ser designado Vocal y al que acompañará los veinticinco avales o el aval de la Asociación judicial exigidos legalmente. Igualmente, podrá acompañar su currículo y una breve memoria justificativa de las líneas de actuación que, a su juicio, debería desarrollar el Consejo General del Poder Judicial. Estos documentos serán publicitados a través del espacio web que, a tal efecto, habilite el Consejo General del Poder Judicial bajo la supervisión de la correspondiente Junta Electoral.»

Se suprime el artículo 578, por haber quedado vacío de contenido de acuerdo al nuevo procedimiento de designación.

Se modifica el apartado 2 del artículo 582, que queda redactado en los siguientes términos:

«2. Los Vocales de origen judicial también cesarán cuando dejen de estar en servicio activo en la carrera judicial, así como cuando por jubilación u otra causa prevista en esta Ley Orgánica dejen de pertenecer a la carrera judicial.»

Se modifica el apartado 1 del artículo 586, que queda redactado en los siguientes términos:

«1. Para ser elegido Presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial, será necesario ser miembro de la carrera judicial y ostentar la categoría de Magistrado del Tribunal Supremo con al menos cinco años de antigüedad en la misma.»

Contra la resignación.

Basten estas páginas para dar a conocer, sin pretensión exegética ninguna la única, y quien sabe si última iniciativa parlamentaria encaminada a clarificar y sacar del debate partidista, los órganos constitucionales y de relevancia constitucional. Hay en ella, sin duda, un deje idealista que aparece como naive, en una sociedad inoculada ya del virus de la resignación, y en un contexto político como el presente, en el que el desprestigio forzado de determinadas instituciones, particularmente de la carrera judicial como Poder del Estado y contrapoder por antonomasia, está siendo empleado como un vector de polarización que amenaza las costuras de la democracia. Un proyecto de reforma que nació muerto y que no obtuvo la atención que merecía por provenir de una formación política en estado irreversible de descomposición. Una iniciativa inusualmente dedicada a limitar el poder propio de los partidos. A fortalecer las instituciones que deben actuar como garantía irrestricta de la fortaleza democrática. Una invitación, en definitiva, a resistir la tentación de resignarse.

Sea recogido el guante.

Manuel Eiriz García.

Magistrado