Análisis comparado del sistema de selección de jueces en países europeos.
Ya escribí sobre “Malas ideas” respecto a la reforma de oposiciones. ¿Un MIR jurídico? Y “el bulo del corporativismo y la endogamia judicial. Comparativa entre profesiones jurídicas”. Ahora tras volver el tema de la reforma de las oposiciones como el viejo topo que se asoma y se esconde cada cierto tiempo, abordamos el análisis comparado del sistema de selección de jueces en países europeos.
Hay quien argumenta que las oposiciones son un sistema que no existe en otros países, lo que no deja de ser una afirmación equívoca, pues en casi todos los de nuestro entorno[i] -salvo los anglosajones- existe un proceso de selección que requiere un tiempo de preparación, que se compone de distintas pruebas (casi siempre con un tipo test y exámenes orales) y un tiempo de docencia y de prácticas en una escuela judicial. Todo parecido a España. Es más, sistemas de otros países europeos tienen deficiencias que han demostrado su fracaso y que no nos convendría asumir.
- Bélgica.
El caso de Bélgica[ii] [iii] [iv] es del fracaso del sistema político de nombramiento de jueces y el total descrédito de su poder judicial debido a las injerencias políticas. En este país existe un sistema mixto cuyos jueces son nombrados por la Reina y el Ministro de Justicia, con un comité de selección donde hay “personas de relevancia social” designadas por el Parlamento. Esto produjo su necesaria reforma en el año 2000 con la creación del Alto Consejo de Justicia para intentar garantizar la exclusión de influencias políticas en los nombramientos a raíz del caso Dutroux[v].Aún así, durante años en informes sucesivos de GRECO del Consejo de Europa[vi] e incluso en encuestas los propios jueces belgas, se considera que los nombramientos de juristas como magistrados eran resultado más de los contactos de los candidatos que de sus méritos sin que se haya llegado a garantizar la exclusión de influencias políticas en los mismos.
- Francia.
Francia tiene un sistema mixto con oposiciones y concurso-oposición, al igual que España. Las pruebas de acceso mayoritario, se componen de exámenes orales, prueba de síntesis, idiomas, y examen escrito sobre cuestiones jurídicas. De igual forma Francia[vii] tiene su excelente École Nationale de la Magistrature y practicas en juzgados. Hay que recordar que nuestro sistema tiene sus orígenes en el sistema francés[viii].
En el país vecino, igual que en España, cada cierto tiempo surge la propuesta de eliminar su famosa y reputada École Nationale d’Administration que ha creado una administración pública francesa basada en la excelencia, neutralidad y profesionalidad, libre de influencias políticas. Hace años fue Chirac, más recientemente el propio ministro Le Maire, formado en sus clases, al igual que lo hizo el ex primer ministro conservador François Fillon o el actual Emmanuel Macron quien propuso suprimirla cuando se vio inmerso en una crisis política feroz a causa de los disturbios ocasionados por los “chalecos amarillos”.
- Alemania.
Para ser juez alemán[ix][x][xi][xii] hay que superar distintos exámenes test, largos orales, baremación de escritos, méritos, entrevistas y largos periodos de prácticas donde se consideran empleados públicos en prácticas y cobran.
En concreto tras graduarse los universitarios y su “jura”, los universitarios deben superar el primer examen nacional (“Ersten Staatsexam”). Una vez superado, comienza un período de prácticas de 2 años (“Referendariat”) donde se pasa tanto por Juzgados, Fiscalías, como por despachos de abogados y Notarías, con un estatus similar al que en España pueden tener los jueces y fiscales en prácticas.
Al pasar los dos años deben realizar el segundo examen estatal (“Grosses Staatsexam”). Superado el examen se puede acceder a la condición de juez y comenzará otro período de 3 a 5 años de juez en prácticas y quien lo supere accederá a la condición de juez profesional.
Lo mejor del sistema alemán no es el proceso en sí, sino que el primer examen se realiza de forma unificada para carreras legales (jueces, fiscales, abogados o funcionarios). ¿Por qué existen siempre esas ansias de modificar las oposiciones jurídicas a la carrera judicial y no notarías, registros, abogacía del estado, TAC, o inspección de Hacienda o de Trabajo? ¿Por qué no unificar el sistema de todas las oposiciones A1 y evitar el grandísimo coste de oportunidad que producen? Un graduado en Derecho en Alemania “Rechtswissenschaft” según sus calificaciones en los exámenes y las prácticas tiene acceso a unas profesiones jurídicas o a otras, pero en caso de no ser apto tras unos años no tiene que empezar profesionalmente como en España. En España quien no aprueba tras varios años preparando oposiciones tiene que cursar un posgrado lo que produce un coste de oportunidad enorme, cuando ese conocimiento y capacidades podrían reenfocarse a otras profesiones jurídicas.
Sin embargo, poco hay que aprender de Alemania en otros aspectos. Cuando uno supera el segundo examen (que es necesario tanto para ser juez, abogado, fiscal…) debes presentar tu solicitud al Ministerio de Justicia del Estado en el que quieras ejercer de manera que cada Estado te exige una nota de corte en el segundo examen e incluso algunos te exigen conocimiento específico de Derecho de esa zona (por ejemplo Baviera).
Así, los Lander cuentan con competencia en la selección de jueces y el comité de elección está formado por los 16 ministros de justicia y 16 miembros elegidos por el Parlamento regional. ¿Se imaginan a los Consejeros de Justicia de Cataluña, Andalucía o Baleares seleccionando a los jueces de su comunidad? ¿Como hubiera influido eso en las causas de corrupción?[xiii] Cada año hay discusión en torno a la Conferencia de Rectores de Universidades Españolas (CRUE) sobre las diferencias «reales» entre los exámenes de acceso a la universidad de las diferentes comunidades autónomas, abogando incluso su presidente por un examen único para toda España al considerar que «se producen diferencias entre las distintas comunidades autónomas»[xiv]. ¿Se imaginan las competencias distribuidas para la selección de jueces como si se tratara de una selectividad?[xv]
- Portugal e Italia.
En Portugal existe un sistema de acceso mixto y los exámenes de acceso se componen de un test y un oral.
En Italia[xvi] el acceso mayoritario, se compone de exámenes orales, test y escritos con períodos de prácticas. Lo más llamativo es que existe “pasarela” entre la carrera judicial y fiscal, lo que en España podría ser muy beneficioso para aumentar la independencia del Ministerio Fiscal respecto al Gobierno y quizás una de las medidas imprescindibles para que Fiscalía pudiera asumir realmente la instrucción penal. Estas pasarelas podrían incluso crearse entre distintos cuerpos funcionarios con conocimientos en materias asimilables que con una corta formación les permitiera poder ejercer un trabajo distinto. Si un abogado del Estado puede acceder a la magistratura por cuarto turno, es factible que un magistrado de lo contencioso-administrativo también pueda ser abogado del Estado. O un magistrado de lo civil podría pasarse a notario, o un fiscal especialista en prevención de riesgos laborales quizás podría ejercer como inspector de trabajo y viceversa.
Los países anglosajones europeos, tienen un sistema de acceso similar a nuestro cuarto turno con un sistema de concurso-oposición, con baremación de méritos de entre abogados de “reconocido prestigio” y que hayan ejercido su carrera profesional durante décadas. Este sistema en oposiciones municipales o autonómicas en nuestro país ha dado lugar en diversas ocasiones a nepotismos e influencias políticas. Habría que cuestionar también el por qué de un tercer y cuarto turno en jueces, pero no en fiscales, en notarios, en abogados del Estado ni en inspectores de Hacienda o en LAJ. ¿Acaso un buen jurista de larga trayectoria no podría ejercer esas profesiones y sí puede ejercer la de juez?”[xvii]. El país británico tuvo que reformar radicalmente el sistema cuando una auditoría interna afirmó que su sistema de reclutamiento de jueces era “opaco, desfasado, y no demostraba estar basado en el mérito»[xviii]. Tampoco podemos olvidar que el Lord Chancellor, miembro del Gobierno, es la autoridad competente para nombrar los jueces y tiene derecho a veto y además de los 15 miembros del Comité de Selección, 12 son nombrados por el Gobierno. Incluso el nombramiento de ciertos magistrados puede realizarse por la Reina por sugerencia no sólo del Lord Chancellor sino también del Primer Ministro ¿Se imaginan aquí al ministro de Justicia o al Presidente recomendando al Rey el juez a nombrar? ¿cómo hubiera afectado eso al Caso Noos, Gurtel, Púnica o al Gal?, Por si esto no fuera poco los jueces británicos son de origen altamente elitista. El sistema de baremación de méritos produce una alta endogamia social en la judicatura británica. Un dato: el 71% de los jueces ingleses proceden de las elistitas universidades Oxbridge (Oxford y Cambridge).[xix]
Asimismo, no puede olvidarse que la integración en la judicatura de profesionales de larga trayectoria produce mayores posibilidades de previas afiliaciones políticas, intereses mercantiles, ejercicio de cargos públicos previos, o mayor probabilidad de que se haya evidenciado durante la vida laboral una determinada ideología o intereses político-económicos que afecte a la apariencia de imparcialidad que pueden tener los ciudadanos respecto a ese juez.
- Holanda y Austria.
En Holanda, oficialmente los jueces son nombrados tras proceso de selección mixto por el Rey, como en Reino Unido, Bélgica o Marruecos – y tradicionalmente los miembros de La Corona son considerados miembros del Poder Judicial en cuanto a la separación de la jurisdicción contencioso-administrativa en el Consejo de Estado, ¿se hubiera considerado al yerno del Rey allí miembro del Poder Judicial?- Las evaluaciones consisten en una serie de test de inteligencia, psicológico, habilidad, personalidad, entrevista y período de prácticas que dura años. El comité de selección tiene un miembro del gobierno y una persona lega. En 2002 se realizó una fuerte reorganización con la creación del Consejo de la Judicatura para salvaguardar su independencia.
En Austria[xx] lo llamativo es que el Ministro de Justicia puede vetar nombramientos aunque supere el examen.
Conclusiones:
No deberían despreciarse tanto el sistema de oposiciones cuando ha sido un sistema gracias al cual se han seleccionado a miles de empleados públicos excepcionales y totalmente brillantes, y sobretodo ha conseguido que en un país donde se politizan todas las instituciones, los cuerpos funcionariales se caractericen por su profesionalidad, excelencia, neutralidad, objetividad, mérito y capacidad, libre de injerencias políticas.
Todo es mejorable, sin duda, pero debemos tener cuidado en no destruir uno de los activos con los que cuenta España, sus cuerpos profesionales que han accedido a la Administración Pública mediante un duro y exigente proceso de capacitación.
Pero las características del actual proceso de selección no son tan importantes cuando se trata de analizar las posibles reformas que se proponen, sino que hay que someter a éstas a un “test de estrés” para sobre todo evitar que pueden dar lugar claramente a discrecionalidad, clientelismos y nepotismos de influencia política.
Si se reforman las oposiciones a la carrera judicial/fiscal, han de reformarse todos los sistemas de oposiciones, puesto que de lo contrario, cualquier intento de reformar únicamente las oposiciones a judicatura y fiscalía (o incluso únicamente a jueces) tendrán como fin menoscabar la independencia judicial y buscarán controlar e influir en el acceso de los nuevos miembros del poder judicial.
La selección por oposiciones no es un sistema perfecto y todo es susceptible de mejorar pero hay que considerarlas como uno de los procesos más transparentes, imparciales, objetivos e igualitarios y sin influencia de componentes políticos e ideológicos. En un país donde el nepotismo, la corrupción y la politización y el tráfico político con las instituciones copan las noticias diarias hay que resaltar el funcionamiento de un proceso basado en el mérito, la capacidad y el esfuerzo. Cambios en la selección del funcionariado en nuestra actual situación del país podrían provocar grandes y graves daños y hemos de ser conscientes de ello por lo que cualquier propuesta hay que analizar profundamente y no tomarla a la ligera.
Alfonso Peralta Gutiérrez
[i] The Training of Judges and Public Prosecutors in Europe: Proceedings, Multilateral Meeting Organised by the Council of Europe in Conjunction with the Centre for Judicial Studies, Lisbon : Lisbon, 27-28 April 1995, Volumen 68 https://books.google.com/books/about/The_Training_of_Judges_and_Public_Prosec.html?hl=es&id=RoFIHHLRq0UC
[ii] https://e-justice.europa.eu/content_legal_professions-29-nl-es.do?member=1
[iii] https://www.ganintegrity.com/portal/country-profiles/belgium
[iv] https://www.abc.es/espana/abci-belgica-pais-poco-ejemplar-para-lecciones-democracia-201711082204_noticia.html
[v] https://elpais.com/diario/1996/09/02/internacional/841615218_850215.html
[vi] https://www.encj.eu/images/stories/pdf/workinggroups/independence/encj_report_ia_ga_adopted_ga_13_6.pdf
[vii] El sistema de reclutamiento y la formación de magistrados en Francia. L’École Nationale de la Magistrature. Iñaki Esparza Leibar. Cuaderno del Instituto Vasco de Criminología, ISSN 0210-9700, Nº. 23, 2009, págs. 333-350
[viii] Las oposiciones a la judicatura fueron implantadas en España en 1869 para garantizar la independencia de los jueces. Carlos Berbell. Confilegal. 6/12/2020. https://confilegal.com/20201206-las-oposiciones-a-la-judicatura-fueron-implantadas-en-espana-en-1869-para-garantizar-la-independencia-de-los-jueces/
[ix] Training and Recruitment of Judges in Germany. Johannes Riedel. International Journal for Court Administration, Vol. 5, No. 2, 2013. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2894271
[x] Judicial Appointments in Germany and the United States. Fiona O’Connell & Ray McCaffrey. Research and Information Service Research Paper. March 2012. NIAR 175-12 http://www.niassembly.gov.uk/globalassets/documents/raise/publications/2012/justice/6012.pdf
[xi] Recruitment and appointment of judges and justices in Europe and the US: law and legal culture. Paul Bovend’Eert. https://trema.nvvr.org/editie/2018-05/recruitment-and-appointment-of-judges-and-justices-in-europe-and-the-us
[xii] The Role of the Judiciary in Germany. By Hans-Ernst Böttcher. Simposio “The Role of the Judiciary in Changing Societies” – Japanese Association of Sociology of Law en Tokyo en 2001.
[xiii] Questionnaire “B” on the role of training institutions in recruitment and initial training of judges and prosecutors. Consejo de Europa. https://www.coe.int/t/dghl/cooperation/lisbonnetwork/questionnaires/Germany-reply-B.pdf
[xiv] https://www.elnortedecastilla.es/castillayleon/universidades-estudiaran-septiembre-20190816193538-nt.html
[xv] https://m.dw.com/es/jueces-en-alemania-se-elige-siempre-a-los-mejores/a-39848731
[xvi] Recruitment, professional evaluation and career of judges and prosecutors in europe:Giuseppe Di Federico http://www.difederico-giustizia.it/wp-content/uploads/2010/09/recruitment-evaluation-and-career.pdf
[xvii] En Magisterio tuvo que modificarse el sistema de baremación de publicaciones puesto que denunciaron la falta de rigor y validez de las publicaciones que muchos de los opositores presentaban para conseguir puntuación y que se publicaban a través de “editoriales patera https://www.elmundo.es/elmundo/2009/07/07/andalucia/1246993750.html
[xviii] https://www.theguardian.com/uk/2005/feb/19/ukcrime.constitution
[xix] https://www.legalcheek.com/2019/08/high-court-appoints-seven-new-judges-all-oxbridge-educated/
[xx] ¿Qué determina el éxito en unas Oposiciones? Por Manuel F. Bagüés.. http://www.manuelbagues.com/dt2005-01.pdf